Analýza zistení o stave školstva na Slovensku

Analýza zistení o stave školstva na Slovensku

Výber, kompetencie, rozvoj a výkon funkcie riaditeľa
Riaditelia škôl majú široké kompetencie, pri ich výkone však narážajú na prekážky

Výber, kompetencie, rozvoj a výkon funkcie riaditeľa

Riaditelia škôl majú široké kompetencie, pri ich výkone však narážajú na prekážky

Kvalifikačné požiadavky na funkciu riaditeľa školy sú podľa platnej právnej úpravy stanovené pomerne jasne, ich výber však v praxi prebieha rôznym spôsobom.Kompetencie vymenovaných riaditeľov a riaditeliek materských, základných a stredných škôl sú pomerne rozsiahle, a to v medzinárodnom porovnaní a aj podľa kvantitatívnych a kvalitatívnych zistení prieskumu To dá rozum. Rozhodovať môžu o celom spektre záležitostí týkajúcich sa výchovno-vzdelávacieho procesu, hospodárenia školy, personálnej agendy či strategického rozvoja škôl. Reálny výkon riaditeľských kompetencií však v praxi obmedzujú viaceré prekážky, medzi ktoré patrí najmä komplexnosť a neprehľadnosť právnych noriem či nedostatočné časové, personálne a finančné kapacity na riadenie ľudských zdrojov a skvalitňovanie vzdelávacieho procesu. V niektorých prípadoch u riaditeľov absentujú aj manažérske zručnosti, ktoré povinné funkčné vzdelávanie dostatočne nereflektuje. Pre efektívny výkon riaditeľských kompetencií sa ako zásadná ukazuje spolupráca so zriaďovateľom školy, ako aj rozdelenie zodpovednosti a delegovanie úloh v rámci jej poradných orgánov.

Výber riaditeľov škôl na Slovensku nemá jasné pravidlá

Okrem doloženia potrebnej kvalifikácie a splnenia ďalších formálnych požiadaviek stanovených zákonom nie sú pre posudzovanie uchádzačov o pozíciu riaditeľa školy vymedzené žiadne kvalitatívne kritériá. Riaditeľom školy sa môže stať človek s minimálne piatimi rokmi pedagogickej praxe a po získaní prvej atestácie.1 Pred výberovým konaním vyhláseným zriaďovateľom školy kandidát predloží rade školy , okrem iného, navrhovanú koncepciu jej rozvoja či doklady o svojej kvalifikácii a bezúhonnosti. Splnenie podmienok na účasť vo výberovom konaní posudzuje zriaďovateľ. Následne rada školy vyberá spomedzi uchádzačov a jedného kandidáta na funkciu riaditeľa zriaďovateľovi navrhne. Ten návrhu nemusí vyhovieť písomným zdôvodnením, pričom zároveň vyhlási nové výberové konanie. Ak zriaďovateľ nesúhlasí s kandidátom rady školy ani z druhého výberového konania, nominácia sa stáva predmetom rokovania príslušného zastupiteľstva, kde nesúhlas musí potvrdiť trojpätinová väčšina poslancov. Ak to poslanci potvrdia, vyhlasuje sa ďalšie výberové konanie, a ak nesúhlas nepotvrdia, zriaďovateľ má povinnosť kandidáta na riaditeľa vymenovať podľa návrhu rady školy na päťročné funkčné obdobie.2

Pri posudzovaní uchádzačov na pozíciu riaditeľa školy vzniká viacero procesných problémov. Podľa zástupcu Štátnej školskej inšpekcie, ktorá je na výberové konania samosprávami zriadených škôl prizývaná, sa posudzovanie deje rôzne a nikde nie je stanovené, akým spôsobom sa má realizovať. Obyčajne, najčastejšie, je to hlasovací lístok s menami uchádzačov a krúžkuje sa číslo alebo meno alebo inak sa vyznačí. Tam by sa malo stanoviť, kedy je hlasovací lístok platný, neplatný, aby teda nedošlo k nejakej manipulácii alebo nedorozumeniu. [...] Druhý spôsob môže byť napríklad bodovanie. Teraz je na rade školy, či si stanoví, že [...] bude známkovať ako v škole a potom súčet najnižších tých hodnôt vygeneruje toho úspešného, o ktorom sa ide hlasovať. Alebo, naopak, najvyšší počet bodov. Za všetko môže mať päť. A to je na nich, ako si stanovia. Napríklad dajú si koncepcia nula až päť bodov, vyjadrovanie nula až päť bodov, výzor nula až päť bodov. Keďže prítomnosť školského inšpektora alebo zástupcu okresného úradu v sídle kraja nie je nevyhnutnou podmienkou na konanie výberového konania na riaditeľa, môže sa stať, že členovia rady školy k procesu posudzovania uchádzačov a návrhu kandidáta na riaditeľa bez prítomnosti člena z externého prostredia pristúpia len formálne.

Ďalším problémom pri výbere riaditeľa je, že nie sú jasne stanovené kritériá posudzovania kvality uchádzačov. Členovia rady školy nemusia mať ujasnené, podľa čoho ich majú posudzovať. Školský inšpektor sa v rozhovore pre prieskum To dá rozum vyjadril, že sa už viackrát stretol s tým, že sú tendenčne postavené otázky, položené otázky, ktoré zvýhodňujú, respektíve znevýhodňujú niektorých uchádzačov. To vytvára podmienky na to, aby bol zriaďovateľovi navrhnutý kandidát na riaditeľa bez ohľadu na preukázané skúsenosti a kvality či na obsah a presvedčivosť pohovoru.

Každý uchádzač o pozíciu riaditeľa má podľa zákona na výberovom konaní predstaviť svoju koncepciu rozvoja školy, no nie je špecifikované, v akej podobe a štruktúre má byť zhotovená, či akým oblastiam sa má venovať. Ako uvádza inšpektor: „Niekde chce budovať ten riaditeľ. Tak pozná školu, vie, že tým zapôsobí na ten okruh, na tú radu školy, tak pomenuje – toto chcem, ak dostanem granty, ak mi zriaďovateľ pomôže, ak neviem čo, z eurofondov a podobne. […] Niekto zas má zameranú tú svoju prezentáciu na splnenie nejakých vízií v prospech školy. Chce napríklad rozvoj, ja neviem, tradičných remesiel a podobne, vložiť to do disponibilných hodín a to už má váhu. To už je nejaká manažérska vízia, ako bude riadiť tú školu. No ale nikde nie je povedané čo a ako.“ Nešpecifikovanie obsahu a formy predkladanej koncepcie rozvoja školy uchádzačmi na pozíciu riaditeľa môže tak vytvárať podmienky pre nekvalifikované rozhodovanie členov rady školy, a zároveň môže zvýhodňovať či znevýhodňovať jednotlivých uchádzačov.

Zriaďovateľ môže kandidáta na pozíciu riaditeľa navrhnutým radou školy aj odmietnuť, no v praxi sa to takmer nedeje. Podľa zástupcu odboru školstva samosprávneho zriaďovateľa pri splnení kvalifikačných a iných predpokladov na to musí byť dobre sformulovaný dôvod a ani procesné pochybenia pri výbere z uchádzačov na to nemusia stačiť: Dôvod musí byť zameraný na tú osobu a nedá sa zovšeobecniť, musí byť konkrétne akože dôvod, hej? Aj takýto dôvod napríklad, že spochybníme ako prípravu a samotný priebeh výberového konania, ešte nie je úplný dôvod na nevymenovanie. To v praxi znamená, že samosprávny zriaďovateľ nemusí mať napriek svojej zákonnej právomoci reálnu možnosť výber riaditeľa zvrátiť a kandidáta navrhnutého radou školy neschváliť. Súčasný spôsob právneho nastavenia výberu riaditeľa školy, procesné nedostatky pri výberových konaniach, ako aj nevyjasnenosť kvalitatívnych kritérií pri posudzovaní uchádzačov v praxi vedú k tomu, že o riaditeľoch škôl sa nemusí rozhodovať kvalifikovane a navrhnutí ani vymenovaní kandidáti nemusia byť tí najlepší uchádzači.

Riaditelia škôl na Slovensku majú podľa platnej právnej úpravy relatívne široké kompetencie

Kompetencie riaditeľov škôl na Slovensku sú pomerne rozsiahle, a to aj v medzinárodnom porovnaní.3 Rozhodovať môžu o celom spektre záležitostí týkajúcich sa výchovno-vzdelávacieho procesu, prijímania žiakov, rozpočtovania a hospodárenia, výberu, odmeňovania a prepúšťania zamestnancov či ďalšieho rozvoja škôl. Právomoci riaditeľov škôl na Slovensku sú v tomto ohľade širšie ako kompetencie ich kolegov z iných krajín vrátane napríklad Maďarska, Poľska či Rakúska, kde má väčšie právomoci centrálna úroveň, teda najmä ministerstvá školstva a nimi zriadené inštitúcie, prípadne regionálna a miestna samospráva. Poukazuje na to aj tzv. index školskej autonómie , ktorý OECD zostavuje v rámci medzinárodných meraní PISA. Ten ukazuje, na akej úrovni sú rôzne oblasti školstva (spolu)riadené na základe odpovedí riaditeľov škôl zapojených do merania. Slovensko je podľa posledných zisťovaní PISA 2015 na siedmej priečke spomedzi všetkých krajín, ktoré sa na zisťovaní zúčastnili. (Pozri graf G_5.1.1.1)

Graf G_5.1.1.1: Index školskej autonómie OECD podľa merania PISA 2015

G_5.1.1.1.PNG4

Právomoci riaditeľov a riaditeliek slovenských škôl upravujú viaceré právne normy v školstve5, najmä však zákon o štátnej správe v školstve a školskej samospráve. Niektoré z nich sa týkajú priamo pedagogického procesu, riaditeľ napríklad zodpovedá za vypracovanie aj dodržiavanie školského vzdelávacieho programu a výchovného programu, vypracovanie a dodržiavanie ročného plánu ďalšieho vzdelávania pedagogických zamestnancov a každoročné hodnotenie pedagogických a odborných zamestnancov. Ďalšie sa týkajú prevádzky školy, napríklad zostavovanie rozpočtu, efektívne využívanie finančných zdrojov a riadne hospodárenie s majetkom v správe alebo vo vlastníctve školy.6

Riaditelia slovenských škôl sú zároveň správnym orgánom, t. j. prvou inštanciou pri výkone štátnej správy v školstve . To znamená, že napríklad rozhodujú o prijatí žiaka do školy, odklade začiatku povinnej školskej dochádzky, oslobodení žiaka od vzdelávania sa v jednotlivých vyučovacích predmetoch, povolení vykonať komisionálnu skúšku, určení príspevku na čiastočnú úhradu nákladov za starostlivosť poskytovanú žiakovi v škole či o umožnení štúdia podľa individuálneho učebného plánu.7

Relatívne široký rozsah kompetencií riaditeľov slovenských škôl potvrdzujú aj dáta To dá rozum . Z kvantitatívneho prieskumu vyplýva, že najväčšia časť z nich podľa vlastného vyjadrenia rozhoduje o prijímaní žiakov, školskom poriadku a o výbere a prijímaní učiteľov do zamestnania. Zároveň sa mnohí z nich spolupodieľajú aj na riadení pedagogického procesu, a to pri tvorbe školského vzdelávacieho programu či pri rozhodovaní o predmetoch, ktoré sa v škole budú vyučovať. O čosi nižší, no stále pomerne vysoký podiel riaditeľov, podľa vlastného vyjadrenia ovplyvňuje aj to, čo sa bude v daných predmetoch vyučovať a aké učebnice sa budú používať. V neposlednom rade vyše dve tretiny riaditeľov uviedli aj to, že rozhodujú o odmeňovaní učiteľov a čerpaní rozpočtu školy. (Pozri tabuľku T_ 5.1.1.1)

Tabuľka T_ 5.1.1.1: Oblasti rozhodovanie riaditeľov škôl

T_ 5.1.1.1.PNG8

Široký rozsah kompetencií a oblastí rozhodovania potvrdzujú aj dáta z kvalitatívneho prieskumu To dá rozum. Riaditeľka samosprávou zriadenej základnej školy na juhu Slovenska na margo svojich právomocí skonštatovala, že tieto kompetencie úplne, úplne stačia. Rovnako to vnímal aj riaditeľ cirkevnej spojenej školy z východného Slovenska: Som presvedčený, že už dnes máme toľko kompetencií v školstve, že keď chceme, tak vieme veci robiť. A podobne sa vyjadril aj zriaďovateľ súkromnej základnej školy zo stredného Slovenska: …[sloboda] tu v podstate je dosť veľká, len sa nevyužíva, lebo je tu strach ju využívať a strach z nejakej formálnej autority. Nie prirodzenej, ale formálnej. Ale keď si to zoberieme z tej legislatívy, tak tá je podľa mňa nastavená tak, že ja by som na nej nemenil skoro nič z hľadiska tej autonómie. Z uvedených vyjadrení teda vyplýva, že právne ukotvenie právomocí je z pohľadu riaditeľov dostatočné, no na ich reálne využitie treba prekonať strach z možného postihu, či už zo strany školskej inšpekcie, alebo zriaďovateľa školy.

Rozhodovanie riaditeľov a riaditeliek škôl upravujú zároveň desiatky ďalších zákonných a podzákonných noriem, ktoré sa týkajú napríklad verejného obstarávania, pracovnoprávnych vzťahov, bezpečnostných či hygienických štandardov.9 Mnohí riaditelia v rozhovoroch poukazovali na veľký rozsah prevádzkovej agendy spojenej s prevádzkou školy, ktorou sa musia zaoberať a ktorá im uberá kapacity na strategický rozvoj školy, pedagogické riadenie či riadenie ľudských zdrojov. Riaditeľka strednej odbornej školy na západnom Slovensku potvrdila, že jej kompetencie sa netýkajú len výchovno-vzdelávacieho procesu, ale vôbec všetkých stránok života školy, ktoré zabezpečuje, od hospodárstva cez materiálno-technické zabezpečenie a tak ďalej. Výhodou alebo nevýhodou riaditeľa je to, že v podstate zodpovedá za všetko. Na margo dennej agendy riaditeľka materskej školy v rozhovore podotkla, že Gro mojej práce nie je pedagogická práca. (…) Gro mojej práce je zabezpečiť riadny chod, to znamená, aby mali všetko zabezpečené, od učebných pomôcok cez pracovné odevy, cez budovy, aby boli v dobrom stave, zariadenia a všetko. […] A ešte aj komunikácia s rodičmi, so zamestnancami, lebo viete, že keď je taký veľký tím, je to veľká fabrika, lebo 79 ľudí je dosť...

Riaditelia majú na výkon niektorých svojich kompetencií obmedzené možnosti

V niektorých zásadných otázkach, napríklad pri odmeňovaní zamestnancov, investíciách či pri určovaní počtu prijímaných žiakov sú riaditelia škôl na Slovensku značne obmedzovaní právnou reguláciou alebo rozhodnutiami zriaďovateľov či orgánov štátnej správy v školstve. Riaditeľ spojenej školy zo západného Slovenska svoje kompetencie a reálne možnosti ich výkonu ilustroval v oblasti odmeňovania zamestnancov. Tie kompetencie sú v zákone, sú v legislatívne, sú na papieri, ale prakticky mnohé z nich sú nevykonateľné. Ja napríklad […] rozhodujem o tom, kto dostane aký plat. Áno, som zviazaný tým, že sú fixné zložky, ktoré jednoducho musím vyplatiť, a potom sú pohyblivé zložky, o ktorých rozhodujem ja, a potom sú odmeny, o ktorých tiež ja rozhodujem a majú byť vlastne akousi motiváciou pre učiteľov. Tento rok sme nemali odmeny absolútne žiadne, pretože nám jednoducho finančne na ne nevyšlo. Pri odmeňovaní pedagogických a odborných zamestnancov sú teda riaditelia obmedzovaní disponibilnými zdrojmi a tým, že dominantná zložka platu je tarifná, teda centrálne určená a nárokovateľná časť odmeny10 , zatiaľ čo na pohyblivú nenárokovateľnú zložku, ktorá by mohla byť významným nástrojom na motivovanie zamestnancov, často chýbajú dodatočné zdroje.

Na limitované možnosti pri odmeňovaní zamestnancov poukazuje aj kvantitatívny prieskum To dá rozum. (Pozri graf G_ 5.1.1.2) Riaditelia a riaditeľky škôl v prípade materských, základných aj stredných škôl uviedli seba ako tých, ktorí o odmeňovaní rozhodujú. Zároveň sa však ukazujú významné rozdiely medzi jednotlivými stupňami vzdelávania z hľadiska toho, kto o odmeňovaní spolurozhoduje. V prípade materských škôl je to až podľa 44,7 % riaditeliek aj zriaďovateľ. Ich väčšinu tvoria miestne samosprávy, ktoré majú materské školy vo svojej originálnej kompetencii . Podstatne nižšia je podľa riaditeľov zapojenosť zriaďovateľov pri odmeňovaní zamestnancov základných škôl, ktorých zriaďovateľmi sú vo veľkej väčšine taktiež samosprávy, no financujú ich v režime prenesených kompetencií . Napokon, pri stredných školách, ktoré vo veľkej väčšine zriaďujú vyššie územné celky, sa zainteresovanie zriaďovateľov do odmeňovania zamestnancov ukazuje ako marginálne, zatiaľ čo spolurozhodovanie orgánov školy je zo všetkých troch vzdelávacích stupňov najvyššie.

Graf G_ 5.1.1.2 Rozhodovanie o odmeňovaní učiteľov

Graf G_ 5.1.1.2.PNG

V prípade špeciálnych škôl zriadených okresnými úradmi v sídlach krajov sú okrem riaditeľov dôležitými aktérmi pri rozhodovaní o platoch a odmenách aj ďalšie orgány školy. Uviedli to vyše dve tretiny (66,2 %) riaditeľov z týchto škôl. Pri školách zriadených cirkvami je deklarované zapojenie orgánov školy v otázkach odmeňovania taktiež vysoké (55,5 %) a je zároveň výraznejšie ako pri školách zriadených samosprávami (38,1 %) alebo súkromnými zriaďovateľmi (22,8 %). Riaditelia súkromných škôl pri odmeňovaní najčastejšie deklarovali spolurozhodovanie zriaďovateľa.

Ďalším príkladom obmedzení pri riadení škôl, ktoré riaditelia v kvalitatívnom prieskume To dá rozum často uvádzali, je rozhodovanie o investíciách. Riaditeľka gymnázia na južnom Slovensku sa vyjadrila, že vo väčšine prípadov mám ten pocit, že sa môžem rozhodovať. Teda tie veci, ktoré sa týkajú chodu školy. Tam sa môžem rozhodovať. A kde nie, tak jedine nás nejak obmedzuje, tak ohľadom budovy, investovania a takto, tak tam veľmi ani nezmôžeme, tam potrebujem súhlas aj zriaďovateľa [VÚC], aj mesta. Obmedzenia pri rozhodovaní o investíciách v rozhovore uviedla aj riaditeľka gymnázia: Lenže o investíciách nerozhoduje žiadny riaditeľ. Tie investície má vždy zriaďovateľ a niekedy ich musí nejakým iným spôsobom žiadať, či už od ministerstva financií a ministerstva vnútra, alebo ministerstva školstva. [...] Tak o akej kompetencii hovorím? Keď viem, že mi chýba kľučka, chcem vymeniť okno, keď chcem, s prepáčením, toalety rekonštruovať?

V prípade stredných škôl kompetenciu riaditeľov prijímať žiakov na štúdium a vytvárať triedy zásadne ovplyvňujú nielen zo zákona stanovené minimálne a maximálne počty žiakov na triedu, ale aj rozhodnutia samosprávnych krajov, v prípade osemročných gymnázií okresných úradov v sídle kraja, o počte žiakov aj tried v jednotlivých študijných a učebných odboroch. Rozhodnutie týchto inštitúcií sa netýka len stredných škôl, ktoré zriaďujú, ale aj cirkevných a súkromných škôl. Na výkon kompetencie riaditeľov to má zásadný dosah. Ako sa vyjadril riaditeľ gymnázia zo stredného Slovenska: Lebo je to tak, že síce rozhoduje riaditeľ školy, ale tomu rozhodnutiu predchádzajú kroky, ktoré častokrát schvaľujú tí hore. Či je to určovanie počtu tried, tak nám VÚC-ka v rokovaniach dá nejaké počty, hej? Ja to prerokujem na rade školy, na rade učiteľskej, porada so zriaďovateľom a potom ja vydám rozhodnutie. Ale to nie je moje rozhodnutie. Lebo ja sa musím vlastne všetkými tými ostatnými riadiť. Čiže tie rozhodnutia sú viac-menej limitované buď zákonom, alebo rozhodnutiami iných orgánov. Ja som síce posledný, čo vydá rozhodnutie, ale nie som ten prvý, ktorý ho vydá.“ V podobnom duchu sa ohľadom obmedzeného rozhodovania o počte tried vyjadrila aj riaditeľka strednej odbornej školy zo severného Slovenska: „Nás odbor školstva naozaj prísne sleduje, a keď ja raz mám povolený plán výkonu 40 [novo-prijatých žiakov – poznámka autora], tak ja môžem prijať len 40, viac nie"


Rozhodnutie o počtoch novo-prijímaných žiakov a otváraných tried významne ovplyvňuje možnosti financovania školy. Ako sa vyjadrila riaditeľka samosprávou zriadeného gymnázia z južného Slovenska: Niečo hovorí zákon, niečo iné je realita. Zákon hovorí, že triedu môžem otvoriť, keď mám minimálne sedemnásť žiakov v triede na strednej škole, teda na gymnáziu. Sedemnásť žiakov. Teoreticky na to by mi mal stačiť normatív, aby som z toho vykryla aj prevádzku, aj platy zamestnancov. Pri sedemnástich žiakoch v triede neexistuje to vykryť. Riaditeľka tu poukazuje na to, že zákonné možnosti jej rozhodovania môžu byť kvôli iným obmedzeniam, v tomto prípade finančným, v praxi nevykonateľné.

Niektorí riaditelia v podmienkach obmedzeného výkonu svojich kompetencií volia odvážnejšie stratégie riadenia, ktoré považujú za prospešné pre rozvoj školy. Takýto prístup opisuje napríklad riaditeľka strednej odbornej školy: Samozrejme, že my sme neskutočne okliešťovaní tým, ako rozhodne náš zriaďovateľ [VÚC – poznámka autora]. Takže človek musí lavírovať medzi tým, tými ostatnými zložkami, ktoré o mne rozhodujú a rozhodnú. Ale vravím, ešte raz to zopakujem, možno že to, že veľa vecí, ktoré som urobila pre túto školu, že ju vynikajúco posunuli, boli skvelé pre vyučovací proces, pre samotného žiaka, tak boli evidentne zľahka v rozpore so zákonom. Podobne sa vyjadril aj riaditeľ inej spojenej školy: „Keď je tu vec, ktorú chcem robiť a medzi mnou a touto vecou sú tri blbosti, tak ich urobím čo najskôr, aby som sa dopracoval k tomu. A niekto sa zastaví len pri tom a už potom? Čiže ja keď som si študoval nejaké manažérske príručky, no tak jednoducho musíte mať jasné, čo chcete. A keď ja vidím ten cieľ, tak toto už len preklopíme. Čiže mne napríklad nevadí, keď mi pošlú upomienku.“ Riaditeľka i riaditeľ týmito vyjadreniami naznačujú, že pri riadení škôl sú pre nich platné právne predpisy v mnohých aspektoch prekážkou a nepomáhajú im pri riadení záležitostí, ktoré považujú za dôležité.

Riaditelia čelia komplikáciám pri prepúšťaní zamestnancov

Riaditelia rozhodujú o prijímaní aj o prepúšťaní zamestnancov, no ich možnosti sú v tomto smere značne obmedzené pracovnoprávnou legislatívou. Ako sa vyjadril riaditeľ spojenej školy zo západného Slovenska: Ja musím mať presne daný špecifikovaný dôvod v ,tristosedemnástkeʻ [Zákon č. 317/2009 o pedagogických a odborných zamestnancoch – poznámka autora] alebo v Zákonníku práce, ktorým môžem učiteľa poslať preč, hej? Riaditeľ zároveň uvádza, že v mnohých prípadoch, o ktorých vie, „pokiaľ išli poslať učiteľa preč pre nejaký priestupok v zmysle Zákonníka práce, tak to bola nesmierna naťahovačka, boli to niekoľkoročné súdy, pretože ten človek si to nenechal.“ Podobne sa vyjadrila aj riaditeľka strednej odbornej školy zo západného Slovenska: Ja neviem nájsť cez Zákonník práce nič. A v podstate je to postavené na tom subjektívnom, že žiaci povedia, že ona je slabá. Ja to neviem ani ako dokázať, ako ja dám tisíc dotazníkov, ja mám všetko, ale inšpekcia mi povedala, že to nejde. [...] Lebo my v tom Zákonníku práce máme len hrubé porušenie pracovnej disciplíny a to tu neexistuje. Čo tu je hrubé porušenie pracovnej disciplíny? Ona nepije, ona chodí, pôjde na čas a čo to je? Minútu, keď bude meškať, alebo päť minút, to je akože na prepustenie? Riaditeľ aj riaditeľka teda poukazujú na to, že kompetenciu prepúšťať nekvalitných zamestnancov v praxi nemôžu reálne vykonávať.

Situácia sa veľmi nelíši ani u zriaďovateľov cirkevných a súkromných škôl. Podľa zástupkyne cirkevného zriaďovateľa: Toto je veľmi slabo ošetrené. Buď by ten riaditeľ musel byť veľmi taký zásadový a dať si jasné pravidlá všetkým známe, a byť teda dôsledný a chodiť to kontrolovať a vyhodnocovať a potom to tomu človeku ako dokázať, hej, že my tu máme také a také pravidlá, vy ich nespĺňate, takže, žiaľ, rozlúčime sa. A toto si myslím, naši riaditelia tiež asi nevedia. Podľa zriaďovateľky súkromnej materskej školy: Sú to štátne politiky týkajúce sa zamestnávania a Zákonníka práce, pre ktoré naozaj sa nemôžete rozlúčiť s učiteľom len z dôvodov, že jednoducho neprejavil ten pedagogický talent alebo pedagogické majstrovstvo dostatočne. Riaditeľka samosprávou zriadenej základnej školy na severnom Slovensku sa podelila aj o osobnú skúsenosť: Ja som dokonca raz prepustila kolegyňu za nekvalitné plnenie pracovných povinností, čo je také diskutabilné, [... ] ak to dá na súd, tak je možné, že prehráš, lebo vždy sa zastanú.

Veľmi podobnej situácii čelia mnohí riaditelia aj pri vymenovávaní iných vedúcich zamestnancov školy, najmä svojich zástupcov. Ako uviedla riaditeľka základnej školy na strednom Slovensku: Nie je automatické, že keď príde nový riaditeľ, že si môže svojich zástupcov zvoliť. Podľa zriaďovateľa súkromnej školy riaditelia nemajú nejaké páky tlačiť na toho učiteľa, aby sám sa rozhodol odísť, lebo on nemá prečo sám seba odísť, pokiaľ ten systém je nastavený tak, ako je nastavený a to je tak, že sú tabuľkové platy. Pokiaľ by ten riaditeľ mal v rukách nástroj, ktorý má každý zamestnávateľ, to je proste finančný nástroj, to znamená mzdy a vedel by urobiť ten platový dekrét nie tak, ako teraz. Z týchto vyjadrení vyplýva, že riaditelia často nemajú nástroje na to, aby si v škole dokázali vytvoriť funkčný tím, a ani na to, aby dokázali zamestnancov finančne motivovať za rozsah a kvalitu výkonu ich práce.

Vzdelávanie vedúcich pracovníkov škôl často nenapĺňa ich očakávania a potreby

Vzdelávacie programy pre vedúcich pracovníkov škôl, teda riaditeľova ich zástupcov, nie sú šité na mieru ich potrebám a vzdelávajú sa aj v tom, čo v danej chvíli nepotrebujú. Vedúcimi pedagogickými zamestnancami sú podľa zákona riaditeľ a zástupca riaditeľa.11 Ich povinnosťou po nástupe do funkcie je absolvovať tzv. funkčné vzdelávanie, ktorého cieľom je získanie profesijných kompetencií na výkon funkcie riaditeľa alebo iného vedúceho pedagogického zamestnanca. Funkčné vzdelávanie si kladie za cieľ rozvinúť vedomosti a zručnosti riadiacich pracovníkov, pomôcť im školy efektívne riadiť a rozvíjať. Poskytovateľom takéhoto vzdelávania môže byť vysoká škola, organizácia zriadená ministerstvom školstva (Metodicko-pedagogické centrum – MPC), katolícke pedagogické a katechetické centrum, prípadne registrovaná cirkev alebo náboženská spoločnosť, ktorá je zriaďovateľom školy. Funkčné vzdelávanie trvá najmenej 320 hodín, pričom vzdelávací program schvaľuje ministerstvo školstva.12

Predovšetkým začínajúci riaditelia, no pri neustále sa meniacich zákonoch aj tí skúsenejší, od funkčného vzdelávania očakávajú, že im poskytne najmä praktické rady na riadenie bežnej prevádzky škôl. Ako uviedla riaditeľka gymnázia zo stredného Slovenska: My sme pracovali na nejakých rozvojových projektoch školy, áno, úžasné veci, lenže v praxi, keď zápasíte skôr s ekonomickými problémami a kde riaditeľ musí byť dneska právnik, manažér, personalista, ekonóm a neviem čo ešte, tak asi takéto úžasné veci, ktoré sú zamerané výlučne na marketing [...], sú v súčasnej situácii, v ktorej sa školstvo nachádza, absolútne neaplikovateľné. Podobne sa o neužitočnosti funkčného vzdelávania vyjadril aj riaditeľ spojenej školy na východnom Slovensku: Oni vás vzdelávajú v metódach pedagogického vyučovania. Avšak to som ja absolvoval na vysokej škole. Potom vás vzdelávajú v hodnotení kvality školy. [...] Ale základy účtovníctva ani ťuk. Základy práva, ako písať predpisy, naznačené, veľmi light forma. Základy ekonomického riadenia, základy manažmentu. [...] Toto je úplne nezvládnutá vec podľa mňa.“ Podľa zástupcu riaditeľky gymnázia tie oblasti, v ktorých, ako sa hovorí, riaditeľovi hrozí prokurátor, sú nechané na samoštúdium. Ale inštituciálne ho budeme vzdelávať v pedagogickom výskume, v tvorení vízií školy a v plánovaní a všetky veci, kde má svoj podpis – rozpočet, finančný plán, prijímanie zamestnancov, výpovede zamestnancov, zavádzanie náplní práce a tak ďalej, to si doštuduj sám. S pochopením sa o náročnom zladení potrieb vzdelávaných riaditeľov vyjadrila aj školiteľka funkčného vzdelávania: Teraz zrazu majú riešiť rozpočet, majú ekonomické, personálne, jednoducho, je tak veľa tých povinností pre nich, že oni popri tom všetkom [...] nie, že zabudnú, ale nemajú priestor.

Očakávania riaditeľov, ktorí vďaka viacročnému pôsobeniu vo svojej funkcii už bežnú agendu týkajúcu sa prevádzky školy ovládajú, sú spravidla iné ako u začínajúcich riaditeľov, no školitelia ich nie vždy dokážu naplniť. Od funkčného vzdelávania skúsení riaditelia očakávajú istú „pridanú hodnotu“ a oceňujú, ak im poskytne vhľad do strategického rozvoja školy a nastavenia procesov jej riadenia. To si vyžaduje skúsených školiteľov, ktorí optimálne vychádzajú z vlastnej praxe a skúseností pri riadení školy. Ako sa však vyjadrila riaditeľka strednej odbornej školy zo západného Slovenska: Vzdelávanie, akože manažérske, no a školí vás niekto, kto [...] keď ste osemnásť rokov tu, tak [...] je odo mňa omnoho, omnoho nižšie a vôbec nie v praxi. Riaditeľka v tomto kontexte poukazuje na to, že poznatky, ktoré sa počas programu funkčného vzdelávania dozvedela, pre ňu neboli užitočné, pretože má podľa vlastného úsudku viac skúseností ako samotný školiteľ.

Nesúlad vzdelávacích potrieb riadiacich pracovníkov v školstve a poskytovaného funkčného vzdelávania pripúšťajú aj zástupkyne dominantného poskytovateľa – MPC. Programy centra sú rozdelené do viacerých modulov, ktoré sa venujú legislatívnym a ekonomickým záležitostiam, strategickému riadeniu školy, procesu riadenia zmeny a pracovno-právnym záležitostiam. Z vyjadrenia školiteľky MPC vyplýva, že centrum nie vždy disponuje potrebnou odbornosťou, ktorá by očakávania riaditeľov dokázala uspokojiť. Podľa nej je funkčné vzdelávanie tak náročné vzdelávanie, že naozaj do jednotlivých modulov najčastejšie prizývame externistov. […] Zo školskej praxe, buď sú to zamestnanci ministerstva školstva alebo sú to zamestnanci úradov, školských úradov, teda tí, ktorí to reálne dennodenne vykonávajú. Podľa inej školiteľky s tým občas máme, čo sa týka personálneho obsadenia, problém. Lebo aj napriek tomu, že sme multifunkční v jednotlivých témach, ale naozaj to normatívne riadenie, tam sa snažíme, aby aj to externé prostredie vstupovalo do vzdelávania. Z toho vyplýva, že ani dominantný poskytovateľ funkčného vzdelávania niekedy nemá dostatočné personálne a odborné kapacity na to, aby vzdelávanie pre riaditeľov poskytoval v primeranej kvalite a s relevantným obsahom vo všetkých oblastiach, ktoré sa riadenia škôl týkajú.

Funkčné vzdelávanie ako nápomocné pri riadení školy v rámci kvantitatívneho prieskumu To dá rozum uviedla len pätina (20 %) riaditeľov škôl na Slovensku. Ako ukazuje graf G_ 5.1.1.3, funkčné vzdelávanie najväčšiemu podielu riaditeľov pomáha v tom, že si môžu vymieňať skúsenosti so svojimi kolegami a zorientovať sa v zákonoch. Iba dve pätiny riaditeľov uviedlo, že im funkčné vzdelávanie pomohlo skvalitňovať pedagogický proces, riadiť pedagogický a odborný tím či vypracovať víziu alebo plán rozvoja školy. Podľa takmer desatiny riaditeľov im funkčné vzdelávanie nepomohlo v ničom. Celkovo sa teda ukazuje, že funkčné vzdelávanie nedokáže napĺňať rôznorodé potreby jeho účastníkov, u časti z nich pri pomoci s bežnou prevádzkou škôl, u iných pri strategickom rozvoji školy.

G_ 5.1.1.3 Prínosy funkčného vzdelávania

G_ 5.1.1.3.PNG

Nový zákon o pedagogických a odborných zamestnancoch, ktorý je účinný od septembra 2019, zaviedol základný modul a rozširujúce moduly funkčného vzdelávania. Pedagogický zamestnanec podľa neho získa profesijné kompetencie na výkon riadiacich činností absolvovaním základného modulu a rozširujúcich modulov funkčného vzdelávania. Základný modul má absolvovať ešte pred začiatkom výkonu funkcie riaditeľa. Predtým bolo funkčné vzdelávanie realizované len pre už vymenovaných vedúcich pracovníkov škôl. Rozširujúce moduly funkčného vzdelávania absolvuje riaditeľ či zástupca najneskôr do piatich rokov od nástupu do funkcie.13 Vzhľadom na to, že spomínaný zákon nadobudol účinnosť až po zbere a analýze dát To dá rozum, nie je možné posúdiť, aký dosah bude mať jeho uplatňovanie na rozvoj profesijných a riadiacich zručností vedúcich zamestnancov škôl. Skúsenosti z obdobia účinnosti predtým platného zákona14 a s tým súvisiacej realizácie programov funkčného vzdelávania zachyteného v prieskume To dá rozum naznačujú, že toto vzdelávanie veľká časť riaditeľov za prínosné nepovažovala.

Riaditeľom pri riadení škôl pomáha najmä kvalitný tím a rozdelenie zodpovednosti vo vedení

Riaditeľom škôl na Slovensku podľa ich vlastného vyjadrenia pri riadení najviac pomáha kvalitný pedagogický tím, podpora zriaďovateľa školy a rozdelenie zodpovednosti vo vedení školy. (Pozri graf G_ 5.1.1.4). Kvalitatívne dáta podporujú zistenia z dotazníkového prieskumu, že najväčšou podporou riaditeľa je kvalitný pedagogický tím. Viacerí riaditelia v rozhovoroch uviedli, že rozsiahlu agendu zvládajú vďaka pomoci orgánov školy a samotných učiteľov. V takomto duchu sa vyjadrila napríklad riaditeľka súkromného gymnázia zo západného Slovenska: Ja ako riaditeľka školy nerozumiem mnohým oblastiam. Musím sa radiť s kolegami [...] škola v princípe má byť tímová. Aj riadenie má byť tím. Lebo ak si pozriem všetky roly, v ktorých má riaditeľ vystupovať ako expert, od ekonóma, právnika, pedagóga, odborníka vo svojom predmete, psychológa, lídra alebo manažéra. Tak si myslím, že to je toľko rolí, že to jednoducho nemôže jeden človek zvládnuť, aj keby chcel. Podobne sa vyjadril aj riaditeľ samosprávou zriadenej strednej odbornej školy: Ja nemôžem všetko vedieť. Už vyše roka nám funguje rozšírená gremiálna porada, kde som o x rokov mladších posadil tu okolo. A o všetkom sa bavíme a hľadám ich názory.

G_ 5.1.1.4 Pomoc riaditeľom pri riadení školy

G_ 5.1.1.4.PNG

Ako nevyhnutné pre kvalitné riadenie školy považujú mnohí riaditelia delegovanie právomocí. O tejto potrebe hovorila v prieskume To dá rozum napríklad riaditeľka materskej školy zriadenej samosprávou: Musia riaditelia vedieť delegovať prácu. Ja keď som nastúpila do funkcie, ja som si všetko chcela sama zo začiatku, no nebola som vo vedúcej funkcii, tak proste som to chcela, ale čas mi ukázal, aj na ktorých ľudí sa môžem spoľahnúť, niektorých som si aj vychovala, tak si to ja predstavujem. A potom tá spolupráca je o niečom inom. Riaditeľ cirkevnej spojenej školy zo západného Slovenska taktiež potvrdzuje význam delegovania povinností: Riadenie školy je otázkou kompromisov, veľmi mnohých kompromisov. Keby to len odo mňa záviselo, mnoho vecí by som možno robil inak, ale zase chcem to decentralizovať trošku a snažím sa nechávať dosť vysokú autonómiu napríklad tomu zástupcovi, ktorý je na základnej škole. Čiže ja zastrešujem, áno? Po personálnych stránkach, kde to nie je možné nahradiť, ale de facto riadi tú školu on. Inými slovami, tento riaditeľ delegoval svoje povinnosti jednak kvôli šírke vlastnej agendy a taktiež vďaka presvedčeniu, že do riadenia jednotlivých organizačných zložiek školy je vhodnejšie zapájať ďalších zamestnancov, a to aj za cenu kompromisov pri prijímaní rozhodnutí.

Riaditeľ inej spojenej školy z východného Slovenska opisuje, ako do rozhodovania zapája ďalších pedagogických a odborných zamestnancov školy, a to najmä na účely úpravy obsahu vzdelávania a riadenia pedagogického procesu: Ja som si povymýšľal aj také orgány, že rozšírené vedenie školy. To znamená riaditeľ, zástupca a vedúci predmetových komisií, kde sa dva-, trikrát do roka otvára školský vzdelávací program. A dávam si pozor na to, aby ich názory sa nejakým spôsobom zapracovali. V úvodzovkách sa vyhádame, no nikdy sa nehádame tak, že sa potom nebavíme. Pri zapájaní ďalších zamestnancov školy do určovania toho, čo sa bude učiť, tento riaditeľ pozoruje aj ďalší efekt spoločného prijímania rozhodnutí spolu s učiteľmi: Zrazu ľudia začnú mať pocit, že sú akože súčasťou systému. Participatívne riadenie spolu s učiteľmi teda podľa tohto riaditeľa zvyšuje ich zaangažovanosť aj motiváciu, a zároveň vedie k väčšiemu stotožneniu sa so zameraním školy a k pocitu spoluzodpovednosti za jej kvalitné fungovanie.

Dáta z dotazníkového prieskumu To dá rozum potvrdzujú, že mnohí riaditelia škôl na Slovensku nerozhodujú iba na základe vlastnej právomoci a úsudku, ale spoločne s orgánmi školy a učiteľmi. Ako ukazuje tabuľka T_ 5.1.1.2, orgány školy (pedagogická rada, predmetové komisie, metodické združenia), majú podľa riaditeľov významné slovo pri rozhodovaní najmä o tom, aké predmety sa budú vyučovať, čo bude tvoriť ich obsah, ako budú žiaci hodnotení a aké učebné zdroje sa budú využívať. To ukazuje, že významná časť riaditeľov predovšetkým pri otázkach výchovno-vzdelávacieho procesu nerozhoduje samostatne, ale po konzultácii či v súčinnosti s ďalšími orgánmi.

T_ 5.1.1.2 Spolurozhodovanie pri riadení škôl / orgány školy

T_ 5.1.1.2.PNG

Ako ukazuje tabuľka T_ 5.1.1.3, učitelia sa podľa riaditeľov podieľajú najmä na rozhodovaní o tých oblastiach, ktoré sa priamo týkajú vyučovacieho procesu: aké učebnice sa budú používať, ako budú žiaci hodnotení a akú podobu bude mať školský vzdelávací program. Samotní učitelia v prípade základných škôl v dotazníkoch uvádzali najmä dve oblasti, v ktorých sa z ich pohľadu najviac podieľajú na riadení, a to pri tvorbe školského vzdelávacieho programu a školského poriadku. Z prieskumu zároveň vyplýva, že vyšší podiel učiteľov stredných škôl spolurozhoduje o obsahu predmetov a výbere učebníc, než je tomu u učiteľov základných škôl. Vo všeobecnosti však možno konštatovať, že zatiaľ čo riadiaci zamestnanci školy sa venujú najmä zabezpečeniu jej organizácie a prevádzky, pri pedagogických záležitostiach rozhodovanie vo veľkej miere zdieľajú alebo ho delegujú na poradné orgány školy a samotných učiteľov.

T_ 5.1.1.3: Spolurozhodovanie pri riadení škôl / učitelia

T_ 5.1.1.3.PNG

Záver

Riaditelia a riaditeľky škôl majú na Slovensku pomerne široké kompetencie, čo im zároveň prináša veľké množstvo agendy, za ktorú nesú zodpovednosť. To, ako svoje právomoci v praxi reálne vykonávajú, ovplyvňuje mnoho faktorov vrátane komplikovaného legislatívneho nastavenia a rozhodovania ďalších aktérov v školstve. Na kvalitu riadenia významne vplýva spolupráca so zriaďovateľom školy a miera delegovania právomocí školským orgánom a zamestnancom. Z prieskumu To dá rozum sa ukazuje, že riešenie prevádzkových záležitostí riaditeľom do značnej miery odoberá kapacity na skvalitňovanie pedagogického procesu a riadenie ľudských zdrojov. Zároveň nemajú vytvorené optimálne podmienky na nadobudnutie potrebných vedomostí a manažérskych zručností. Na kvalitnejšie a efektívnejšie riadenie škôl riaditelia potrebujú odbremenenie od riešenia bežnej prevádzky škôl a zároveň dostupné také možnosti vzdelávania, ktoré flexibilne reflektujú ich aktuálne potreby. Iba vďaka tomu bude možné mať na Slovensku sieť škôl riadených kvalifikovanými ľuďmi s potrebnými odbornými vedomosťami, líderskými schopnosťami aj dostatočnými kapacitami, vďaka čomu budú môcť vytvárať priaznivé podmienky pre prácu učiteľov a celostné rozvíjanie všetkých učiacich sa.

Autor:

Peter Dráľ

Oponent: Ján Marušinec

Zdroje:

1: Vyhláška č. 437/2009 Z. z. MŠ SR, ktorou sa ustanovujú kvalifikačné predpoklady a osobitné kvalifikačné požiadavky pre jednotlivé kategórie pedagogických zamestnancov a odborných zamestnancov.
2: Zákon č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov, § 3, ods. 2.
3: OECD (2016). PISA 2015 Results (Volume II): Policies and Practices for Successful Schools. Paris: OECD Publishing, p. 114-119.
4: OECD (2016), "Graph II.4.7 - Index of school autonomy, school characteristics and science performance: Results based on school principals' reports", in PISA 2015 Results (Volume II): Policies and Practices for Successful Schools, PISA, OECD Publishing, Paris,https://doi.org/10.1787/9789264267510-graph40-en.
5: Zákon č. 245/2008 Z. z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov, Zákon č. 138/2019 o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, Zákon č. 597/2003 Z. z. O financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení.
6: Zákon č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov, § 5, ods. 2.
7: Zákon č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov, § 5, ods. 3.
8: Pozn.: Položky i) – l) neboli zahrnuté do dotazníkov pre riaditeľky materských a špeciálnych materských škôl.
9: Ministerstvo vnútra SR (2018). Prehľad zákonov, vzorov a predpisov. Okresný úrad v Trenčíne, odbor školstva.
10: Zákon č. 553/2003 Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, § 5a a § 6.
11: Zákon č. 138/2019 o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, § 39, ods. 1, písm. a) a b).
12: Zákon č. 138/2019 o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, § 47, ods. 1-3.
13: Zákon č. 138/2019 o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov, § 47, ods. 5 a 6.
14: Zákon č. 317/2009 Z. z. o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov.


Analýza zistení o stave školstva na Slovensku