Dominantnými zriaďovateľmi materských, základných a stredných škôl na Slovensku sú samosprávy, ktoré zriaďujú väčšinu bežných škôl na všetkých troch stupňoch vzdelávania. Ako ukazuje tabuľka T_5.1.2.1, vyše 90 % materských a základných škôl zriaďujú obce a mestá, v prípade Bratislavy mestské časti. Dominantnými zriaďovateľmi stredných škôl sú vyššie územné celky (71 %). Súkromní poskytovatelia, cirkvi a náboženské spoločnosti zriaďujú vyšší podiel stredných škôl v porovnaní s materskými a základnými školami. Pod súkromných a cirkevných zriaďovateľov spadá 38 % gymnázií a 22 % stredných odborných škôl. V prípade špeciálnych škôl je dominantným zriaďovateľom štát, ktorý prostredníctvom okresných úradov v sídlach krajov zriaďuje 87 % špeciálnych škôl na všetkých vzdelávacích stupňoch.
Tabuľka T_5.1.2.1 Počet a podiel materských, základných, stredných a špeciálnych škôl podľa typu zriaďovateľa v školskom roku 2018/2019
Podiel škôl podľa typu zriaďovateľa sa na jednotlivých vzdelávacích stupňoch premieta aj do podielu detí a žiakov, ktoré sa v nich vzdelávajú, na celkovej detskej a žiackej populácii. V školskom roku 2018/2019 vyše 5-tisíc škôl zriadených obcami a samosprávnymi krajmi navštevovalo takmer 730-tisíc detí a žiakov a pracovalo v nich vyše 60-tisíc učiteľov.1 Ako ukazuje tabuľka T_5.1.2.2, podiel detí a žiakov v materských a základných školách zriadených samosprávami presahoval 90 % a na samosprávami zriadených stredných školách študovalo vyše 80 % stredoškolákov. Podobne ako pri podiele škôl, aj pri podiele žiakov možno pozorovať rozdiely v prípade gymnázií a stredných odborných škôl. Na súkromných a cirkevných gymnáziách študovala takmer štvrtina (23 %) všetkých gymnazistov, na súkromných a cirkevných odborných školách vyše desatina (14 %) žiakov. Štátne špeciálne školy navštevovalo až 93 % všetkých detí a žiakov špeciálnych škôl na všetkých troch stupňoch vzdelávania.
T_5.1.2.2 Počet a podiel detí a žiakov v materských, základných, stredných a špeciálnych školách podľa typu zriaďovateľa v školskom roku 2018/2019
Samosprávni zriaďovatelia majú široké právomoci v zásadných otázkach fungovania škôl
Obce, mestá a samosprávne kraje ako dominantní zriaďovatelia rozhodujú o samotnej existencii a ďalších zásadných podmienkach fungovania škôl. Aj keď o zaradení škôl do siete a ich vyradení zo siete rozhoduje ministerstvo školstva, samosprávni zriaďovatelia majú právomoc podať takýto návrh, ak chcú školu zriadiť, alebo ju zrušiť. V prípade, že je škola zriadená, rozhodujú aj o forme jej hospodárenia.2 Vyjadrenie obce je podľa zákona potrebné aj pri zámere zriadiť materskú alebo základnú školu na svojom území štátnym orgánom a vyslovený súhlas samosprávy je potrebný v prípade, ak má takýto zámer súkromný alebo cirkevný zriaďovateľ. Obdobne je potrebný súhlas samosprávneho kraja v prípade, že na jeho území plánuje súkromný alebo cirkevný zriaďovateľ zriadiť strednú školu.3 Samosprávne orgány teda majú významný vplyv na spravovanie školskej siete nielen v prípade škôl, ktoré sami zriaďujú, ale aj škôl iných zriaďovateľov.
Samosprávni zriaďovatelia v rámci svojich kompetencií zabezpečujú finančné, materiálno-technické a priestorové podmienky na realizáciu výchovno-vzdelávacieho procesu a riešia prípadné havarijné situácie v nimi zriaďovaných školách. V prípade škôl bez právnej subjektivity obecní zriaďovatelia zabezpečujú aj personálne záležitosti týkajúce sa chodu škôl, v prípade škôl s právnou subjektivitou sú personálne otázky v kompetencii riaditeľov. Tento rozdiel sa prejavil aj v kvantitatívnych zisteniach To dá rozum, kde najmä riaditeľky materských škôl (42 %) a v menšom podiele aj riaditelia a riaditeľky základných škôl (14,7 %) uvádzali, že zriaďovateľ riadi aj ľudské zdroje v škole. Veľká časť materských škôl a časť neplnoorganizovaných základných škôl iba s ročníkmi prvého stupňa totiž právnu subjektivitu nemá, a preto aj o personálnych otázkach spolurozhoduje zriaďovateľ školy.
Samosprávni zriaďovatelia majú podľa platnej právnej úpravy významné kompetencie v oblasti riadenia a financovania škôl, a to nielen voči školám, ktoré sami zriaďujú. V nimi zriadených školách okrem iných povinností vydávajú organizačné pokyny pre riaditeľov, vykonávajú hodnotenie ich činnosti, rozhodujú o odmeňovaní a vedú ich personálnu agendu.4 Zároveň zostavujú plán investícií, určujú rozpis finančných prostriedkov pridelených z výnosu dane z príjmov fyzických osôb na financovanie materských škôl a z prostriedkov pridelených zo štátneho rozpočtu na financovanie miezd a prevádzky v základných a stredných školách. Okrem výkonu týchto činností voči školám, ktoré sami zriaďujú, obce a samosprávne kraje určujú podrobnosti financovania a výšku finančných prostriedkov aj pre školy, ktoré zriaďujú súkromní a cirkevní poskytovatelia.5
Samosprávni zriaďovatelia škôl majú významné právomoci aj v otázkach hospodárenia a kontroly. Okrem toho, že spravujú školskú infraštruktúru, schvaľujú aj zmluvy o prenájme školských priestorov, ak túto právomoc nedelegovali na riaditeľov. Príjmy z prenájmu sú príjmami samosprávy, ktorá ich môže, no nemusí poskytnúť škole a môže rozhodnúť o ich použití na iné účely. Z hľadiska kontroly zriaďovatelia prerokúvajú výročné správy o výsledkoch hospodárenia škôl a na základe dohody môžu miestne samosprávy pre školy vykonávať aj administratívne činnosti týkajúce sa mzdovej a pracovnoprávnej agendy.6
Podľa kvantitatívnych zistení To dá rozum mnohí riaditelia spoluprácu so zriaďovateľom školy oceňujú. Až dve tretiny (66,8 %) riaditeľov škôl na všetkých vzdelávacích stupňoch uviedli podporu zo strany zriaďovateľa ako to, čo im pri riadení školy najviac pomáha. Nadpriemerne často to uvádzali vedúci zamestnanci špeciálnych škôl. Tieto školy vo väčšine prípadov zriaďuje „štát“ cez okresné úrady v sídlach krajov. Pre školy, ktoré majú vo svojej zriaďovateľskej pôsobnosti, môžu poskytovať podporu bez ďalšieho medzičlánku riadenia, ktorým sú v prípade ostatných škôl samosprávni, cirkevní alebo súkromní zriaďovatelia. Odpovede riaditeľov špeciálnych škôl teda indikujú, že podpora škôl môže byť v ich prípade bezprostrednejšia. Pod pozitívnejšie hodnotenie sa pritom zrejme podpisuje aj presvedčenie, že štátny orgán je v prípade špeciálnych škôl vhodnejším zriaďovateľom. Ilustruje to napríklad vyjadrenie zástupkyne riaditeľa špeciálnej školy z východného Slovenska: Pre naše deti určite štát, štát má by byť zriaďovateľom, určite, lebo súkromná škola nemôžeme byť.
V kvantitatívnom prieskume To dá rozum dve tretiny riaditeľov bežných materských a základných škôl uviedli podporu svojho zriaďovateľa ako významnú pri riadení školy. Pozitívnu skúsenosť s pomocou zriaďovateľa ilustrujú aj viaceré vyjadrenia z rozhovorov realizovaných s vedúcimi zamestnancami škôl. Ako sa vyjadrila riaditeľka mestom zriadenej základnej školy zo stredného Slovenska: My so zriaďovateľom, nemôžem sa nejako takto sťažovať, že by odbor školstva nám nevychádzal v ústrety. Máme pravidelné mesačné stretnutia, mesačné porady riaditeľov škôl, kde si prejdeme nejaké tie záležitosti, buď to, čo je potrebné, aby zriaďovateľ nám povedal, alebo keď sú nejaké také tie veci, ktoré je potrebné riešiť na všetkých školách, či už ekonomické alebo organizačné, či už je to zápis alebo testovanie alebo tieto veci. Toto sa rieši. V podobnom duchu sa o pomoci zriaďovateľa vyjadrila aj riaditeľka základnej školy zo severného Slovenska: U nás voláme vždy na mesto, lebo naozaj nám pomáha. My, ako keď čosi máme, tak prvé volám [...] Väčšinou je to odbor školstva. [...] My máme takú dohodu, že vždy zavoláme najprv na školstvo, aby ono o tom vedelo. Riaditeľka neplnoorganizovanej základnej školy s prvým stupňom vzdelávania pozitívnu skúsenosť s obecným zriaďovateľom spojila aj s možnosťou dofinancovania školy: Tá obec pri takýchto málotriedkach, ako sme my, je dobrým zriaďovateľom, hej? Pretože tá obec vie, čo potrebuje – sú aj také málotriedky, kde je málo detí a obec pomáha tej škole. Čiže dotuje školu, lebo ju potrebuje.
Najmenej často podporu zo strany zriaďovateľa deklarovali riaditelia stredných škôl (54 %), pričom pri gymnáziách to boli len dvaja z piatich riaditeľov (41 %). Väčšinu gymnázií a stredných odborných škôl na Slovensku zriaďujú regionálne samosprávy, teda vyššie územné celky. Zo zistení teda vyplýva, že riaditelia stredných škôl pociťujú podporu zo strany zriaďovateľov vo významne nižšej miere ako riaditelia materských a základných škôl, a to bežných aj špeciálnych. To môže byť dané výrazne vyšším počtom škôl, ktoré majú regionálne samosprávy vo svojej zriaďovateľskej pôsobnosti oproti miestnym samosprávam a štátnym orgánom. Z tohto dôvodu nemusia mať na ich riadenie dostatočné personálne a časové kapacity. Zároveň môže byť dôvodom aj zameranie zriaďovateľskej podpory iba na niektoré oblasti riadenia. Kvalitatívne zistenia To dá rozum indikujú, že niektorí zriaďovatelia sa podľa riaditeľov zaujímajú výlučne o financie a hospodárenie. Takúto skúsenosť má napríklad riaditeľka strednej školy zriadenej vyšším územným celkom: Náš zriaďovateľ naozaj reálne pozerá len na to, ako sme na tom s peniazmi a vravím, o tom je každá porada a o tom sú všetky mimoriadne. Či uhráme to s peniazmi, či máme aj nejaké iné zdroje, či ideme do nejakých projektov alebo takéto. Toto ešte ich zaujíma, tak to je asi tak všetko.
Nedostatok podpory zo strany časti zriaďovateľov sa netýka len stredných škôl zriadených regionálnymi samosprávami. Pri otázke o pomoci pri riadení školy v dotazníkovom prieskume To dá rozum až tretina riaditeľov na všetkých vzdelávacích stupňoch podporu zriaďovateľa neuviedla. Kritické hodnotenia v tomto ohľade v rozhovoroch formulovali aj niektorí riaditelia základných škôl zriadených obcami a mestami. Napríklad riaditeľka základnej školy na východnom Slovensku sa vyjadrila takto: Keď sa nad hospodárením v meste zamyslíte, najväčšia položka finančná sú školy, ale najmenej pozornosti nám venujú. Lebo z nás nie je žiaden prísun, nič, my im proste nedáme ani dajaký biznis, ani, proste tak to ja cítim vnútorne, že hovorím najväčší balík sme my školstvo, ale pozornosti sa nedočkáme z mesta. Na ambivalentný vzťah obecného zriaďovateľa a školy poukázala aj zástupkyňa riaditeľa základnej školy na strednom Slovensku: My sme asi jedna z mála škôl, ktorí máme to šťastie, že náš zriaďovateľ proste nám dá peniaze, ktoré prídu pre školu. Jedna vec je, že sa nestará. Možno ani to nie je niekedy úplne dobre, že sa vôbec nestará. A vo veľa veciach sa potom nezastane, akože školy. Ale tak dobre, sme šťastní, že nešpekuluje. A zase, keď bolo treba dofinancovať, tak dofinancovali tú školu. Že v tomto si myslím, že je tá spolupráca akože veľmi dobrá. Z vyjadrenia zástupkyne teda vyplýva, že zriaďovateľ z jej skúsenosti pomáha v niektorých oblastiach riadenia, najmä financovaním, no v iných neprejavuje dostatočný záujem, aj keby to škole mohlo pomôcť.
Zriaďovatelia školám v niektorých aspektoch riadenia pomáhajú viac ako v iných. Ako ukazuje graf G_5.1.2.1, spomedzi rôznych funkcií, ktoré zriaďovatelia podľa riaditeľov plnia, najvyšší podiel spomedzi nich uviedol, že vymenúvajú a odvolávajú riaditeľov (82,2 %), poskytujú školám financie na prevádzku (81 %) a na mzdy zamestnancov (73,9 %) a kontrolujú ich hospodárenie (76,3 %). Menší podiel riaditeľov už označil starostlivosť zriaďovateľa o školskú infraštruktúru či to, že by sa zaoberal školským vzdelávacím programom alebo víziou a strategickým rozvojom školy. Oblasti financovania, hospodárenia a kontroly sú teda podľa riaditeľov pri riadení škôl dominantné pre väčšinu ich zriaďovateľov.
Graf G_5.1.2.1 Výkon kompetencií zriaďovateľmi škôl
Na súkromných a cirkevných školách je schvaľovanie vízie a plánu strategického rozvoja školy zo strany zriaďovateľa podľa riaditeľov častejšie (63 % a 47 %), než je to na školách zriaďovaných štátom (37 %) alebo samosprávami (28 %). Dôvodom môže byť to, že súkromní a cirkevní zriaďovatelia svoje školy zriadili s istým poslaním či zameraním, a preto majú motiváciu ovplyvňovať aj obsah a kvalitu vzdelávania, ďalšie smerovanie školy či výber učiteľov. Ako uviedla zriaďovateľka a riaditeľka súkromnej školy na západnom Slovensku v jednej osobe: Základný problém je v tom, že zriaďovateľ štátnej školy nemá povinnosť byť zodpovedný za kvalitu školy. […] A, samozrejme, každý povie: No ale však VÚC-ky to len akože získali, hej? Že čo oni za to môžu? To ma tak štve! Že oni majú len pár ľudí na to. Dokelu, tak nech zamestná VÚC-ka viac ľudí, ktorí majú záujem o kvalitu tej a tej a tej školy, nech pracuje zriaďovateľ s rodičmi, s riaditeľom bez debaty. S tímom, čo je okolo riaditeľa bez debaty. A nie že oni dajú peniaze, že potrebujú strechu alebo neviem čo. To je o ničom. Teda, neni to o ničom, ale to je, to je len tá naozaj najzákladnejšia vec. Zriaďovateľka teda poukazuje na to, že zabezpečenie školskej infraštruktúry a materiálneho vybavenia je dôležitou povinnosťou zriaďovateľa, no rovnako dôležité je aj dbanie o kvalitu vzdelávania a jeho výsledky a o rozvoj ľudských zdrojov. To potvrdzuje aj riaditeľka cirkevnej školy zo stredného Slovenska, ktorá od zriaďovateľa dostala na takéto riadenie mandát: Ja som budovala túto školu na zelenej lúke, ja som bola od začiatku a ja som si vlastne formovala podľa svojich predstáv, podľa svojej vízie učiteľský zbor.
To, že oblasť finančného a ekonomického riadenia škôl je dominantnou činnosťou väčšiny samosprávnych zriaďovateľov, korešponduje aj s analýzou Združenia miest a obcí Slovenska (ZMOS). V nej sa konštatuje: „Súčasná situácia je v podstate taká, že pôsobenie obce ako zriaďovateľa smerom ku skvalitňovaniu výchovno-vzdelávacieho procesu je len v oblasti vytvárania finančných a materiálno-technických podmienok.“7 ZMOS preto deklaruje, že postavenie zriaďovateľov by sa malo posilniť v zmysle zásady „kto zodpovedá, ten musí aj riadiť“. A aj z tohto dôvodu sa zasadzuje za to, aby mal zriaďovateľ právo stanoviť základné zameranie školy, jej víziu a mal aj nástroje umožňujúce kontrolovať jej napĺňanie, čo sú práve oblasti, ktoré riaditelia pri výkone kompetencií zriaďovateľmi uvádzali v podstatne menšej miere.
Ak majú samosprávy ako zriaďovatelia škôl zodpovedať nielen za zabezpečenie materiálno-technických podmienok na chod školy, ale aj za kvalitu výchovy a vzdelávania, potrebujú na to podľa časti zástupcov samospráv aj adekvátne nástroje na riadenie. V rozhovore to potvrdil vedúci zamestnanec samosprávneho zriaďovateľa: Ja by som si predstavoval […] viacej možností mať tie školy zaviazanejšie, pretože v podstate dneska riaditeľ je neodvolateľný, robí si, čo chce, lebo je právny subjekt a tie páky sú smerom k vedeniu škôl mizivé. […] Pokiaľ nebude mať zriaďovateľ kompetencie a priamy dosah, okrem toho teda, že vie hýbať s pohyblivou zložkou mzdy toho riaditeľa, no to sa nerobí viac-menej, tak ten dosah je minimálny. Právna subjektivita znamená to, že v podstate je zvolený radou školy, znamená úplnú autonómiu. To sú vlastní páni na vlastnom hrade. Zamestnanec samosprávy teda poukazuje na to, že zriaďovateľ nemá taký dosah na riadenie škôl, aký by si želal, ak má zodpovedať aj za kvalitu jej činnosti. Zriaďovatelia síce môžu rozhodovať o vymenovaní alebo nevymenovaní kandidáta na riaditeľa školy, po jeho vymenovaní však majú obmedzené možnosti na ovplyvňovanie riadenia a zároveň musia vykonávať množstvo povinností vyplývajúcich zo zákona. Na druhej strane, riaditelia sú síce primárne zodpovední za výsledky školy, no nemajú k dispozícii dostatočné manažérske nástroje a finančné zdroje, aby mohli školy efektívne riadiť. O časti z nich totiž rozhoduje zriaďovateľ a mnohé ďalšie aspekty manažovania škôl reguluje komplikovaná legislatíva a rozhodnutia orgánov štátnej správy. Vo výsledku tak nie je dostatočne vyjasnené rozdelenie zodpovednosti za činnosť a výsledky škôl medzi zriaďovateľmi a riaditeľmi a zároveň je výkon právomocí pri riadení škôl roztrieštený medzi viacerých aktérov.
Zistenia To dá rozum ukazujú, že napriek väčšej zainteresovanosti mnohých zriaďovateľov na finančnom a hospodárskom riadení škôl, časť z nich riaditeľom dostatočne nepomáha pri riešení otázok bežnej prevádzky či pri zabezpečovaní personálnej a administratívnej agendy škôl. Z odpovedí riaditeľov sa ukazuje, že mnohí zriaďovatelia ich neodbremeňujú najmä od povinností týkajúcich sa verejných obstarávaní, riadenia ľudských zdrojov a manažovania personálnej a ekonomickej agendy. Riaditeľ gymnázia na strednom Slovensku to v prípade obstarávaní uviedol na príklade: Čokoľvek potrebujete do školy, čokoľvek potrebujete zrealizovať, napríklad nejakú väčšiu stavebnú prácu, musíte na to mať verejné obstarávanie. Aby verejné obstarávanie prebehlo, tak musíte zriaďovateľovi pripraviť všetky podklady, ktoré od vás vyžaduje. […] Ako mu ja mám dať výkaz, výmer stavebných prác, no ako, ja nie som stavbár! Podobne sa vyjadrila aj riaditeľka strednej odbornej školy na západnom Slovensku: Tie VÚC-ky v podstate zostali len na tom majetku a, ja neviem, metodicky nám oni až tak veľmi nepomáhajú. […] My sme len prevádzkovatelia tých budov a v podstate VÚC-ke tá budova patrí, VÚC-ka by mala nám v podstate dávať financie, aby sme my to mohli realizovať. Oni to nerealizujú. Niekedy robia výberové konania, že trebárs na tie práce, niekedy si robíme my výberové, podľa toho, aká tá práca je, že či to je nejaká veľká práca za veľké peniaze, ale realizujeme to tu my. Riaditeľ i riaditeľka teda poukazujú na to, že školy si musia dokumentáciu na stavebné či rekonštrukčné práce do veľkej miery zaobstarávať samy a často na to nemajú odborné ani personálne kapacity.
Niektoré samosprávy školy od prevádzkovej a ekonomickej agendy v praxi reálne odbremeňujú. Ilustruje to prevzatie časti povinností, ktoré opísala zamestnankyňa samosprávneho zriaďovateľa na strednom Slovensku: Napríklad, my máme podpísané so školami zmluvy o poskytovaní mzdového účtovníctva. […] Teda počnúc tým, že oni, samozrejme, odovzdajú nejaké dochádzky a tie základné podklady k tomu, aby sa teda tie platy a mzdy dali urobiť, toto rieši kolegyňa. Čo sa týka vydávania rôznych dekrétov, napríklad pri dosiahnutí určitého stupňa vzdelania, pri akýchkoľvek zmenách, takže toto tak isto vyrieši kolegyňa. Čo sa týka tej ďalšej administratívy, v podstate, prenájom majetku sme vyriešili tým, že sme im vytvorili smernicu. Môžu si sami rozhodnúť, teda nemusia do toho zapájať nás. V tejto samospráve sa teda školy môžu spoľahnúť na to, že zamestnanci zriaďovateľa časť agendy vykonajú za nich a vedúci pracovníci škôl sa tak môžu viac venovať pedagogickému riadeniu a rozvoju školy.
Časť riaditeľov škôl však v prieskume upozornila na nedostatok pomoci zo strany zriaďovateľov zapríčinený nezáujmom či nekompetentnosťou. Ilustruje to vyjadrenie riaditeľky strednej školy zo stredného Slovenska: Zo strany zriaďovateľa neexistuje pomoc, v našom prípade teraz. To je minimálna alebo žiadna. […] Išla som na tú VÚC-ku a snažila som sa im vysvetliť, že som naozaj neporušila zákon. No nepodarilo sa mi to vysvetliť. Lenže je smiešne, keď po dvoch hodinách vysvetľovania človeku, ktorý bol akože hovorcom, lebo pán [župan – pozn. autora] nemal na mňa čas, tak poslal svojho hovorcu. Tak keď som sa ho spýtala: No dobre, vy ste náš zriaďovateľ, vy by ste nám mali pomôcť, čo máme urobiť alebo čo ja mám urobiť preto, aby to bolo v poriadku? Tak mi povedal: Najmite si dobrého právnika, pani riaditeľka. To je odpoveď zriaďovateľa? To je smutné. Podobne sa o neodbornosti riadenia v niektorých samosprávach vyjadrila aj zamestnankyňa štátnej správy v školstve, v tomto prípade vo vzťahu k obecným zriaďovateľom: Napríklad teraz pociťujeme obrovský problém v oblasti finančnej. Zriaďovatelia nám majú posielať rôzne súborné správy, finančné zúčtovanie. Na obciach je taká, nechcem to povedať neslušne, ale taká malá gramotnosť finančná tých ľudí, ktorí to tam robia, že nedokážu jeden výkaz ako, jednu súhrnnú správu o hospodárení urobiť. A podobnú skúsenosť potvrdila aj iná zamestnankyňa štátnej správy: Po 12 rokoch fungovania tohto systému doteraz sa stretávam s tým, že niektorí zriaďovatelia, ale niekde aj školy, riaditelia, si nedokážu vypočítať, koľko peňazí obec na nich dostane. Všetky tri respondentky teda poukazujú na to, že časť samospráv nedokáže školám efektívne pomáhať pri riadení, pretože v danej oblasti nedisponujú dostatočne zainteresovanými, kvalifikovanými a skúsenými zamestnancami.
Nedostatok kvalitných ľudských zdrojov môže v praxi prispievať aj k zdĺhavosti rozhodovania. Dokumentuje to skúsenosť riaditeľky strednej školy zo západného Slovenska: Všetko na zriaďovateľa. Všetko. A to je veľmi dlhý proces potom. Viete, musíte dať požiadavku, potom sa to musí vôbec dostať do zastupiteľstva, tam sa to schváli, neschváli a tak ďalej. A potom to je, aj keď niečo väčšie, tak to aj vyše roka trvá. Zástupca samosprávy však na margo zdĺhavosti rozhodovania poukázal na šírku agendy, ktoré musia v školských úradoch riešiť: Prakticky je tam kontrolná činnosť, je tam metodická činnosť, riadiaca činnosť. Metódy sú mizivé a všetko to, čo nám vyplýva zo zákona, napríklad spracovanie Eduzberu, to všetko sa sústreďuje tuná, spracovanie, respektíve vyhodnocovanie všetkých kľúčových materiálov, ako sú školské vzdelávacie programy, ako je správa o hospodárení, ďalej správa kontinuálneho vzdelávania, to všetky tie školy dávajú sem, a to treba jednoducho nami vyhodnotiť a buď podpísať, alebo nepodpísať. [...] Plus máme na starosti, samozrejme, spolupodieľame sa, respektíve organizujeme všetky výberové konania, ktoré sú na školách, na riaditeľov škôl. [...] Takže toho je obrovské kvantum.
Na podporu pri riadení škôl zo strany zriaďovateľov sú nevyhnutné nielen dostatočné personálne a odborné kapacity zamestnancov samospráv, ale aj ich ďalšie vzdelávanie. Podmienky na ich zabezpečenie sú však na Slovensku veľmi rôzne. Pozitívny príklad ilustruje vyjadrenie starostu, ktorý vo svojej obci zriaďuje dve školy a opisuje východiskový stav pri prevzatí úradu a aj spôsob, akým posilnil odbornosť svojho tímu: Projektový manažment nepoznaný na úrovni obce. Finančné riadenie a marketing nepoznané, to všetko sme zavádzali. Európske zdroje a tak ďalej. […] Potom, čo som posilnil, tak to je ten školský úrad. […] Napríklad moja kolegyňa tuná robí všetky mzdy a personálne veci pre všetkých učiteľov pre všetky školy. Takže vlastne tá má u mňa zelenú na všetky typy školení v oblasti školstva. Tento starosta teda nielen zvýšil kapacity pri riadení miestneho školstva, ale dbá aj na ďalšie vzdelávanie svojich zamestnancov v oblasti riadenia. Ako však vyplýva z vyjadrenia inej zamestnankyne samosprávy, potrebné personálne kapacity na odbremenenie škôl a ich kvalifikované riadenie zo strany zriaďovateľov nie sú v prípade mnohých obcí reálne: Nechcime od nejakého starostu dakde so sto obyvateľmi, aby mal taký personál, v takom rozsahu, ako máme napríklad my, a to už nehovorím o Bratislave. Na personálnu poddimenzovanosť samospráv pri správe školstva, nedostatočné financovanie výkonu ich kompetencií a absenciu kvalitného vzdelávania zamestnancov upozorňujú aj analýzy ZMOS.8
Personálna poddimenzovanosť pritom nie je problematická iba pri samosprávnych zriaďovateľoch, ale aj pri niektorých cirkevných. Riaditeľ cirkevného gymnázia sa s pochopením vyjadril k nedostatočným kapacitám cirkevného školského úradu, pod ktorý jeho škola spadá: Diecézny školský úrad, ktorý má dvadsať škôl, má zamestnancov troch. Hej? Čiže aj z tohto vidieť, že akú náplň jednoducho môžu mať. Oni mnohé veci nestíhajú, sú nesmierne zaťažení tou distribúciou financií, pretože všetky tie financie idú cez nich, oni všetko musia rozdeľovať, oni musia avíza písať, robiť prevody, musia robiť dopravné žiakov, musia hmotnú núdzu riešiť. To všetko, všetko, všetko ide cez zriaďovateľa, čo si myslím, že je absolútne nezmyselné. Riaditeľ gymnázia z inej diecézy potvrdil podobnú situáciu: Tak zriaďovateľ má školský úrad a sú platení dvaja. On ako riaditeľ a má sekretárku. Ekonómku, ktorá mu rieši ekonomické veci. A tá VÚC-ka nezaplatí väčší školský úrad, aj keď má tridsať škôl.
Okrem riaditeľa a zriaďovateľa školy sa na jej riadení majú podieľať aj samosprávne orgány. Každá škola má svoju radu školy, ktorá má vyjadrovať a presadzovať verejný záujem a záujmy žiakov, rodičov, pedagogických zamestnancov a ostatných zamestnancov v oblasti výchovy a vzdelávania. Má tiež plniť funkciu verejnej kontroly, posudzovať a vyjadrovať sa k činnosti školy.9 Rada školy má 5 až 11 členov, pričom za jej ustanovenie zodpovedá zriaďovateľ. Zloženie a počet členov rady určí s prihliadnutím na celkový počet zamestnancov školy, pričom dodržiava zásadu, že počet členov, ktorí nie sú zamestnancami školy, musí byť väčšinový.10
Okrem kompetencie uskutočňovať výberové konanie na riaditeľa školy a na jeho základe navrhovať kandidáta na vymenovanie zriaďovateľovi sa rada školy má vyjadrovať aj ku koncepčným zámerom rozvoja školy.11 Jej vplyv na riadenie a bežný chod škôl je však z pohľadu veľkej časti riaditeľov zapojených do prieskumu To dá rozum relatívne malý. Ako ukazuje tabuľka T_5.1.2.3, najviac respondentov spomedzi riaditeľov pri rade školy uviedlo spolurozhodovanie v otázkach tvorby školského vzdelávacieho programu, školského poriadku a pri rozhodovaní o predmetoch, ktoré sa budú učiť. Pritom aj v týchto troch najčastejšie uvádzaných oblastiach ich uviedol nanajvýš jeden zo siedmich respondentov. Ukazuje sa teda, že aj pri rozhodovaní o pedagogickom procese a obsahu vzdelávania sú primárnymi aktérmi riaditelia a orgány školy, pričom rada školy sa na nich podieľa len v malej miere.
Tabuľka T_5.1.2.3: Spolurozhodovanie pri riadení škôl / rada školy
Kvalitatívne dáta To dá rozum indikujú, že viaceré rady škôl fungujú len formálne. Ilustruje to napríklad vyjadrenie školského inšpektora: Myslím si, že rady školy vo veľkej väčšine sú formálnym oprávnením, čo je veľká škoda, čo je veľká škoda a keď aj niekde tá rada školy chce byť funkčná a sú v nej ľudia, ktorým záleží trebárs na tej škole, viem teda, že sa stáva aj to, že zriaďovateľ odvolá toho poslanca, nahradí ho iným, ktorý nerobí problémy. Aj takéto sa deje. [...] Kontrolujeme len trebárs prerokovanie záväzných dokumentov s radou školy a z tých zápisníc vidíte, že o čom sa tam okrem toho jednalo. Poväčšine naozaj taká formálnosť z toho trčí.
Celkovú mieru zapojenia rady školy do riadenia považuje za vynikajúcu štvrtina (23,9 %) riaditeľov, za nedostatočnú každý dvadsiaty riaditeľ (5 %), pričom štatisticky významné rozdiely v hodnotení neboli zaznamenané na jednotlivých vzdelávacích stupňoch ani pri školách rôznych zriaďovateľov. Podiel riaditeľov, ktorí zapojenie rady považujú za vynikajúce, bol výrazne nižší ako napríklad pri hodnotení vedenia (70,9 %) i orgánov školy (29,4 %). Zároveň však bolo vynikajúce hodnotenie rady školy vyššie oproti hodnoteniu rady rodičov (15,1 %) či žiackej rady (6,3 %). Pri žiackej rade až dve pätiny (39,5 %) riaditeľov základných a stredných škôl uviedli, že sa ich táto položka netýka, čiže v škole žiacku radu zriadenú nemajú. Hodnotenie zapojenia jednotlivých orgánov riaditeľmi indikuje, že rozhodovanie o rôznych záležitostiach sa v školách na Slovensku deje primárne v ich vedení, čiastočne v orgánoch školy, výrazne menej v školskej a rodičovskej rade a marginálne v žiackej rade.
Autor:
Peter Dráľ
Oponent: Ján Marušinec
